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Title:跨境電商監管政策演進與展望

Posted by:匯業海關律師

Time: 2017年10月23日


 

大家好!接下來匯業海關律師就跨境電商監管政策問題,與大家分享一些觀點與思考。討論跨境電商就繞不開監管政策,因為相比國內貿易,國家監管政策更能從根本上影響跨境電商的切身利益。去年4.8新政出臺之初,很多進口跨境電商認為打擊很大,甚至可以說是面臨生死存亡的考驗,這充分說明,在規則尚未定型的形勢下,跨境電商很長時間內還是要看監管政策臉色行事。所以今天我想通過回顧進口監管政策演進的背景和原因,進一步分析今后監管政策可能的走向,希望能對大家的工作或研究有所啟發。

 

一、監管政策的兩個層面

 

我們國家對進口貿易的監管主要分為兩個方面,一是稅收監管,包括關稅、進口環節稅、消費稅的征收,監管主要是確保按照稅收規則,應收盡收。二是準入監管,包括貿易準入,這種準入是針對商品品種的,凡是規定禁止或者限制進出口的商品種類,就要受到約束,比如瀕危動植物產品,不管這個產品質量如何,沒有瀕危證,就不能入境。還有一種是檢驗檢疫,我們也可以把它視作為一種準入制度,因為不能通過檢驗檢疫的貨物,理論上也不能進境。檢驗檢疫準入是針對產品品質進行的監管,可能產品種類上沒有禁止或者限制進出境的規定,但是如果這個產品質量或者安全性上有問題,也不能入境,比如說發現水果中有有害昆蟲,或者產品設計上有安全隱患、或者產品來自疫區,具有傳染風險等等,檢驗檢疫準入一般對產品種類沒有限制,而是由于產品本身存在的質量安全隱患而產生禁止入境。

 

二、早期監管政策的形成

 

在一般貿易方式下或者通俗的說以大宗貨物方式進口的貿易中,上述兩方面的監管被充分實施,進口人進口貨物必須承擔稅負成本,以及貨物未獲準入境的風險,如果故意繞開這些監管,就會構成走私或者其他違規行為,需要追究法律責任。

 

但是,在上述一般貿易方式進口渠道之外,我國還存在著一種過去一直比較邊緣化的行郵進口渠道,這個渠道起初是為境外人士向境內親友寄贈或者攜帶私人物品而設立的,由于是個人物品,因此無論從稅制還是準入監管的規則方面,該渠道相較于一般貿易要寬松的多。

 

在互聯網興起之后,隨著支付手段的成熟和便利,境內個人直接向境外商家或者代購者購買境外商品就成為了可能,在這種情形下,由于監管規則的種種限制,小宗零售商品根本無法通過一般貿易方式入境,而行郵渠道則天然的非常符合這種交易方式的特點,能夠走得通。此后,境內跨境電商企業開始涉足跨境購物,逐漸成為跨境零售的主力軍,他們同樣也是使用行郵模式進行進口,因此截至去年4.8新政之前,進口行郵渠道是跨境電商零售的主要進口渠道。

 

行郵渠道相較于一般貿易渠道進口,除了便于小宗貨物進口之外,還有諸多明顯的優勢:

 

1、稅率較低。對于大多數適合跨境零售的商品而言,行郵稅率通常低于一般貿易稅率,因此,大部分跨境零售商品能夠具有較低的成本優勢,從而零售價格要低于一般貿易進口商品。尤其特別的是,由于關稅或者增值稅金額低于50元的商品,免于實際繳納關稅、增值稅,而對于跨境購物而言,進口零售商品往往數量較少,單價不高,因此很容易成為實際免稅商品,但是一般貿易則不同,即使零售價格只有幾毛錢的貨物,大宗進口時,數量巨大的單票貨物不可能低于50元關稅,因此,關稅是不能免除的成本。

 

2、準入要求不高。貿易準入方面,行郵渠道進口的商品,參照國家物品禁止、限制物品表進行驗放,該類禁止或限制主要集中于武器、偽幣、毒品等明顯具有社會危害性的商品,而一般貿易的禁止限制類要求就詳細得多,監管涉及的領域也更為寬廣。在檢驗檢疫準入方面,行郵渠道的商品一般只要求進行檢疫,主要是針對帶有危險性病菌、害蟲及其它有害生物的動物、植物及其產品以及有礙人畜健康的、來自疫區的以及其它能傳播疾病的食品、藥品或其它物品。而一般不進行商品質量的檢驗,對跨境電商進口商品(4.8新政前),僅需備案后,對高風險商品進行抽查,因此從進口便利角度而言規矩要少得多。

 

顯然跨境電商通過行郵監管渠道進口零售商品,具有一般貿易渠道無可比擬的優勢,正因如此,行郵渠道是否能夠進口零售商品的問題,始終存在著極大的質疑和爭議:

 

1、行郵渠道傳統上用于非商業用途進口,而跨境零售是非常明顯的商業行為,跨境電商使用行郵監管渠道進口零售商品的做法,違背了行郵渠道的設立初衷。

 

2、跨境零售與一般貿易進口,往往在貿易形態上沒有太大區別,以保稅網購為例,境內企業同樣作為批發進口商,如果批發進口至境內就是一般貿易,批發進口至保稅區就是跨境電商,僅僅是進口存儲區域的不同,就導致在監管、稅收政策上截然不同的待遇,有人認為這有違公平原則。

 

3、跨境零售存在質量監管漏洞。傳統上,個人自用物品進境,質量安全風險由本人承擔,國家不對進口物品的產品質量進行監管和檢驗,這種做法,在過去零星進口時尚能說得過去,現在跨境零售已成為普遍社會現象,如此巨大的進口總量,國家對產品質量安全不予檢驗,不利于公眾安全。

 

34.8新政后的變化

 

與大多數新生貿易方式一樣,在初始階段,跨境電商沒有一個與之配套的監管政策體系支持其運作,而是借用與之相近的行郵監管模式進行過渡,總覺得鞋不合腳,關于制定跨境電商專門監管政策的呼聲,始終此起彼伏。

 

2016324日,財政部、海關總署、國家稅務總局聯合下發《關于跨境電子商務零售進口稅收政策的通知》,至此,跨境電商監管政策的頂層意見開始落地。該通知以及隨后下發的相關通知意見,形成了此后跨境電商監管政策的基本格局,簡言之:

 

1、稅收監管方面:取消跨境電商進口零售商品的行郵稅率,而改用關稅、進口環節增值稅以及部分商品涉及的消費稅稅率,上述稅收綜合起來約為11.9%。同時取消稅收金額50元以下免予繳納的規定。每人每次購買額度不得超過人民幣2000元,每人年度購買額度不得超過人民幣20000元。

 

2、貿易準入監管方面:以正面清單方式取代了原禁止限制進口物品表的類似負面清單方式,只有在正面清單中列明的商品才能作為跨境零售商品入境,顯然,可供進口商品的范圍被縮小了。正面清單中的商品顯然是經過斟酌篩選的,監管部門剔除了可能涉及禁止、或限制入境的貿易管制商品,因此正面清單商品均不需要許可證件。

 

3、檢驗檢疫準入方面:跨境零售采用保稅備貨模式的,新增加了從境外進入保稅區時需要獲得檢驗檢疫部門制發的通關單的要求。什么是通關單呢?通關單從字面意思上看,好像是海關的單證,但其實通關單是由檢驗檢疫部門簽發的,用于證明貨物已經履行報檢程序(不一定已經完成檢驗檢疫)的文件,對于列入法檢目錄的貨物而言,通關單是海關據以放行貨物的前提條件之一。因此要求跨境零售商品獲取通關單,就意味著,檢驗檢疫程序是獲得進口放行的前提條件,而新政之前,商品檢驗并非跨境零售商品的進口必經程序。



這里要說明的是,檢驗檢疫程序并非僅僅是對進口商品進行質量檢驗那么簡單,一方面,檢驗檢疫準入往往會規定很多事先備案登記程序,比如進口食品需要境外生產企業信息備案,首次進口化妝品、保健品、配方奶粉、特殊食品需要獲得國家食品藥監局的批準等,這些備案必須在商品進口之前完成,沒有事先備案,無論商品在質量上有沒有問題,均不能獲得通關單,當然也就無法放行進行跨境零售;另一方面檢驗檢疫還可能會要求提供原產地證書、合同、產品配方等文件。

 

就檢驗檢疫準入問題,政策出臺后國家多次延緩在試點城市內實施該政策的期限,即包括寧波在內的 10 個試點城市繼續實施稅改前的監管要求,暫不核驗通關單,暫不執行正面清單中關于嬰幼兒配方奶粉、化妝品、特殊食品、醫療器械的首次進口提交許可證明、注冊或備案的要求。根據上月發布的最新精神,上述檢驗檢疫政策至少將延緩至2018年底后再行實施。

4、政策的分析與展望

                                                                                                            

新政對未來跨境電商模式的發展究竟有多大的影響,目前業界、學界多有討論,有的觀點認為,新政最終明確了跨境電商的監管政策底線,消除了轉向一般貿易方式監管的風險,說明政府對跨境電商模式的認可和支持,應屬利好;但更多觀點則認為新政提高了稅率,增大了跨境零售商品的成本,而嚴格的檢驗檢疫政策,實際上熔斷了大多數進口跨境電商的經營空間,因此新政實質上是對跨境電商發展的遏止。

 

匯業認為,國家對跨境電商模式的支持是大勢所趨:

 

從被動角度而言,遏止進口跨境零售模式,只會擴大中國居民的境外消費或者刺激海淘、代購甚至灰色清關的模式的發展,不論從社會、經濟、財政角度還是貿易監管角度來講均不可取。

 

從主動角度而言:一是跨境電商零售進口增加了我國市場的有效供給,推動了供給側結構性改革,促進了國內消費升級。二是縮小了進口消費品境內外價差,吸引了境外消費回流,滿足了消費者多元化的消費需求;三是跨境電商模式為社會提供了大量的就業機會;

另外,過渡期政策的實施,也充分反映了國家對新業態的呵護、對發展趨勢的尊重、對問題和困難的正視,以及政府工作的嚴謹務實。

 

因此進口跨境零售雖然不像出口跨境那樣,能夠直接為GDP創造價值,但其對社會經濟發展的必要性肯定是獲得官方承認和支持的,并不存在遏制的必要。

 

但是針對去年的跨境電商的新政,我們認為不能從官方是支持還是遏制這種非黑即白的思維角度去理解,新政的目的主要還是促進跨境電商健康、有序、可控的良性發展,或者說是針對前述若干質疑和爭議問題作出的政策回應。因此新政談不上是有意給予跨境電商紅利或者有意打擊跨境電商。

 

當然,在客觀上,任何政策本身都會對現有商業模式產生深遠影響,就新政對進口跨境零售的影響而言,我們認為:

 

1、稅收新政并未根本動搖跨境電商的成本優勢。新政出臺之初,業界的主要反映是稅收加大了,影響了成本優勢,但是現在來看,從過去的行郵稅率轉為目前的11.9%跨境零售綜合稅率,其實對跨境零售的影響并不大,因為稅率變化上確實有一部分比過去更高,但是也有一部分商品與行郵稅率相比,稅率降低了,所以綜合來說,稅率變化并不大,當然原先50元以下的稅額免繳措施沒有了,這算是比較大的影響,但是這些稅款的絕對值并不算太大,跨境電商的其他成本優勢,比如渠道成本、經營場地成本的優勢并沒有隨著新政出臺而喪失,隨著供應鏈的成熟和磨合,稅收成本是可以接受和消化的。因此,從目前的形勢來看稅收新政能夠適應跨境零售模式的運營,因此今后一段時間,稅收政策不太會發生變化。當然,單票購買額度以及年度購買額度,仍然可能隨著跨境零售體量以及民眾采購需求的發展而進行調整。

 

2、貿易準入新政未從根本上壓縮經營空間。過去業界和學界一直呼吁的負面清單并沒有出臺,相反新政以正面清單的形式規制了跨境零售貿易的準入范圍,當然這是可以理解的,跨境監管政策的初期,政策效果的不確定較大,相對而言,正面清單比負面清單更具有可控性。

正面清單的出臺肯定縮小了跨境零售商品的范圍, 但是絕大多數熱銷跨境零售商品還是出現在了正面清單上,而且出人意料的是,正面清單中還出現了紅酒和寵物飼料這些原本不能進行跨境零售的商品種類。因此除了非常個性化的商品需求之外,正面清單并未從根本上壓縮跨境電商原先的經營空間。當然,從新政實施過程中,清單按照批次發布的方式來看,今后一段時間,并不排除繼續增加清單內商品的可能性。

 

3、檢驗檢疫準入政策是當前最大的不確定性因素。新政最引起關注的是跨境零售商品需要辦理完整的檢驗檢疫手續,獲得通關單,首次進口的保健品、化妝品還要事先獲得準入許可。這就意味著:首先,跨境電商可能需要提供被列入《檢驗檢疫法檢目錄》商品的原產地證書,以及廠商授權及產品配方、生產工藝等安全性相關材料,而跨境電商的商品供應多為通過海外掃貨,即采購團隊在海外商場、賣場等大量采購商品,相應地跨境電商只能取得商品的銷售發票,無法取得一般貿易模式下能夠取得的原產地證和合同等文件。其次對于保健品、化妝品的首次進口而言,備案費用往往極高,而備案登記時間又非常漫長,因此這些手續對于跨境電商而言似乎是不可能完成的任務,而恰恰這些商品原本就是跨境零售的最主要商品。很多跨境電商認為新政熔斷了經營空間的原因也在于此。這一普遍產生的困境也導致了當局一而再再而三的延長了政策實施暫緩期限,因此對于包括寧波在內的試點城市而言,目前該項政策至少在明年年底之前不受影響。

 

那么明年監管政策暫緩過渡期后,檢驗檢疫準入會是什么樣的政策走向呢?

 

我們認為,檢驗檢疫政策的實施,關鍵是看如何處理好促進行業平穩健康發展和做好質量安全風險防控的關系,在這兩端,檢驗檢疫政策要求過嚴,跨境電商就沒有了經營空間或者說會導致經營成本過大而沒有發展的動力,檢驗檢疫政策過于寬松,則大體量的跨境零售商品缺乏國家層面質量監督機制,于國于民難辭其咎。所以將來的政策走向取決于如何創新機制,平衡好跨境電商長期發展與質量風險防控的關系,脫開這層關系來談按照貨物監管還是按照行郵監管沒有任何意義。

 

匯業海關律師的觀點是:第一種可能是繼續暫緩政策實施,如果監管層面還是沒有妥善的創新機制來解決上述的矛盾,那么保持政策環境的連續穩定有利于更好地總結這個行業的特點和發展的趨勢;第二種可能是真正進入嚴格的檢驗檢疫政策執行期。目前官方表態上,沒有明確表達過會放棄通關單要求,因此對企業而言作兩手準備還是必要的;第三種可能是在創新一定監管方法的前提下,按照行郵模式進行監管,今年3月份商務部曾經表示:現階段,保持跨境電商零售進口監管模式總體穩定,對跨境電商零售進口商品暫按照個人物品監管,這一信息釋放了不排除維持當前檢驗檢疫準入政策的可行性。同時強調的是通過強化電商企業主體責任等,進一步優化完善監管措施,做好質量安全風險防控。建立風險應急處理機制,對出現較大質量安全風險的進口商品,進一步采取措施嚴格監管。這就是說,雖然不要求獲取通關單、首次進口備案等手續,但是質量監管上會采取更多風險監督與質量保障措施,比如跨境電商質量信用等級評定、商品質量風險管理、產品可溯源機制的建立等等,我們認為這第三種模式比較現實可行,既不會阻斷跨境電商的經營空間,又有利于加重企業產品質量責任、加強進口商品的質量風險管控。

 

綜上,匯業海關律師建議:

1、進一步優化供應鏈,充分發揮跨境電商的成本優勢,有效應對政策不確定性可能帶來的成本風險。

 

2、加強跨境零售貨物質量管理,一方面要結合本地區監管部門的質量監督要求,配合做好質量信用企業的評定,以及質量風險方面協作,另一方面要根據本企業經營產品的特點,盡可能做好產品溯源機制、質量管理機制的管理設計,有效應對產品質量安全機制相關監管政策變動。

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