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Title:走私辯護律師:新型肺炎防控語境下海關國境衛生檢疫法律風險與合規指引

Posted by:匯業海關律師

Time: 2020年10月27日

  走私辯護律師:新型肺炎疫情爆發以來,在我國黨和政府及社會各界的艱苦努力下,疫情防控工作取得積極成效。但在域外國家,日本、韓國,以及意大利、伊朗、美國等國的疫情仍處于發展之中,我國防控疫情輸入性風險的壓力劇增。在此方面,海關所實施的國境衛生檢疫執法工作具有重要的作用。鑒于國境衛生檢疫執法工作與海關的監管、征稅、統計、緝私等傳統職能不同,且廣大的進出境企業、人員在此領域存在一定的法律風險,匯業海關法團隊特對此領域的相關問題予以梳理。

  一、我國海關國境衛生檢疫領域的相關執法工作

  在海關國境衛生檢疫方面,海關總署為應對2020年元旦、春節的人員出入境高峰,在2019年12月31日即發布了2019年第233號《關于提醒廣大出入境人員關注國際旅行健康的公告》,以提醒廣大出入境人員關注國際旅行健康。新冠肺炎疫情爆發后,國家衛健委于2020年1月20日發布2020年第1號公告。此后,海關總署或通過自身,或者與國家衛健委聯合發布了多份公告,海關總署下轄各海關也發布了一些有針對性的公告,海關在本次新冠肺炎防控領域的各項工作依法有序開展。以上公告,除了有關醫療物資迅速通關、減免稅等替換之外,也有兩份公告與國境衛生檢疫工作直接相關。其中,海關總署、國家衛生健康委員會于2020年1月25日聯合發布的公告2020年第15號決定啟動口岸防控,要求出入境人員如有特定不適癥狀,應當向海關主動申報并配合衛生檢疫工作,如上述人員發生上述不適癥狀是在交通工具運輸途中,則交通工具負責人應當提供個人防護用品并及時向海關報告。該公告并對出入境人員衛生注意事項,就醫注意事項,以及入境人員針對特定癥狀的注意事項予以規定。海關總署于2020年1月25日發布的公告2020年第16號決定重新啟動出入境人員填寫《中華人民共和國出/入境健康申明卡》進行健康申報的制度。根據該公告,出入境人員必須向海關衛生檢疫部門進行健康申報,并配合做好體溫監測、醫學巡查、醫學排查等衛生檢疫工作。

  二、我國海關國境衛生檢疫領域的海關法律體系

  海關是在出入境環節實施國境衛生檢疫及其他職能的行政機關。從法律角度來說,國境衛生檢疫是依據《國境衛生檢疫法》及其實施細則進行的一種執法行為。在此方面,海關代表國家行使衛生主權。同時,由于國境衛生檢疫工作在國際法層面依據的是《國際衛生條例(2005)》這一國際法,具體實施時既要體現國家主權和中國特色,又要兼顧國際通行規則,采取國際認可的衛生控制措施。因此,我國海關國境衛生檢疫執法工作的法律體系體現為國際法和國內法兩個層面。

  在國際法層面,主要體現為《國際衛生條例(2005)》、《實施衛生與動植物檢疫措施協議》(SPS)、《世界貿易組織貿易技術壁壘協議》(TBT)等國際條約與公約。以《國際衛生條例(2005)》為例,該條約目前有196個締約國。在實施該條約方面,世界衛生組織(WHO)下轄的全球能力、預警和反應司負責主持和協調工作。根據《國際衛生條例》的相關規定,各國同意建立本國發現、評估和報告公共衛生事件的能力。世衛組織在實施《國際衛生條例》方面發揮協調作用,與各合作伙伴一道協助國家建立能力。此外,《國際衛生條例》還規定了在港口、機場和陸路口岸采取的特定措施,遏制向鄰國傳播健康危害,并防止采取不必要的旅行和貿易限制措施,盡量減少對國際交通和貿易的干擾。有關該條約在我國的具體適用問題,我國政府在加入該條例所作聲明和保留的第一項中明確,《國際衛生條例(2005)》適用于中華人民共和國全境,包括香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣省。其第二項規定替換為,根據《條例》第4條第1款的規定,指定中華人民共和國衛生部為《條例》國家歸口單位。各地衛生行政部門為各自管轄范圍內負責實施《條例》規定的衛生當局。中國國家質檢總局及各地檢驗檢疫機構為《條例》第22條所指的入境口岸的主管當局。其第二十二條詳細規定了各成員國國境衛生檢疫主管當局的衛生檢疫職責。同時,該條約一定條件下可以在我國直接適用。

  在國內法層面,我國海關國境衛生檢疫法律體系自1873年發展至今,已經漸趨完善,形成了由憲法、法律、行政法規、地方性法規、行政規章、行政規范性文件構成的國境衛生檢疫法律體系。在關檢融合之后,我國海關直接適用的法律共計7部,行政法規20余部,行政規章189部,更有數量龐大的海關總署及各直屬海關自行制定的規范性文件。其中,國境衛生檢疫領域的法律是《國境衛生檢疫法》。在立法歷史上,該法經第六屆全國人大常委會第十八次會議審議通過,標志著中國國境衛生檢疫工作進入了法制化管理的軌道。此后,分別于2007年、2009年、2018年修正并施行至今。在行政法規方面,1989年,原衛生部頒布了《中華人民共和國國境衛生檢疫法實施細則》,此后,分別于2010年、2016年和2019年經修訂或修正并施行至今。除此以外,國境衛生檢疫領域還存在其他行政法規,數量眾多的行政規章和行政規范性文件。

  三、我國海關國境衛生檢疫領域的海關法律風險

  根據法律規定,行政相對人在海關國境衛生檢疫領域有義務配合海關進行體溫監測、醫學巡查、醫學排查等衛生檢疫工作,并向海關準確、如實進行健康申報。在此過程中,行為人如果不配合海關依法采取的國境衛生檢疫措施,或者有其他違反相關法律規范的行為,存在民事、行政甚至刑事法律風險。相關法律規范如下表所列:

中華人民共和國國境衛生檢疫法實施細則(2019修正)

 

中華人民共和國國境衛生檢疫法(2018修正)

國境口岸突發公共衛生事件出入境檢驗檢疫應急處理規定(2018修正)

中華人民共和國行政處罰法(2017年修正)

中華人民共和國刑法(2017修正)

第一百零九條 《國境衛生檢疫法》和本細則所規定的應當受行政處罰的行為是指:
  (一)應當受入境檢疫的船舶,不懸掛檢疫信號的;
  (二)入境、出境的交通工具,在入境檢疫之前或者在出境檢疫之后,擅自上下人員,裝卸行李、貨物、郵包等物品的;
  (三)拒絕接受檢疫或者抵制衛生監督,拒不接受衛生處理的;
  (四)偽造或者涂改檢疫單、證、不如實申報疫情的;
  (五)瞞報攜帶禁止進口的微生物、人體組織、生物制品、血液及其制品或者其他可能引起傳染病傳播的動物和物品的;
  (六)未經檢疫的入境、出境交通工具,擅自離開檢疫地點,逃避查驗的;
  (七)隱瞞疫情或者偽造情節的;
  (八)未經衛生檢疫機關實施衛生處理,擅自排放壓艙水,移下垃圾、污物等控制的物品的;
  (九)未經衛生檢疫機關實施衛生處理,擅自移運尸體、骸骨的;
  (十)廢舊物品、廢舊交通工具,未向衛生檢疫機關申報,未經衛生檢疫機關實施衛生處理和簽發衛生檢疫證書而擅自入境、出境或者使用、拆卸的;
  (十一)未經衛生檢疫機關檢查,從交通工具上移下傳染病病人造成傳染病傳播危險的。

 

第二十條 對違反本法規定,有下列行為之一的單位或者個人,國境衛生檢疫機關可以根據情節輕重,給予警告或者罰款:

  (一)逃避檢疫,向國境衛生檢疫機關隱瞞真實情況的;

  (二)入境的人員未經國境衛生檢疫機關許可,擅自上下交通工具,或者裝卸行李、貨物、郵包等物品,不聽勸阻的。

  罰款全部上繳國庫。

第三十條 在國境口岸突發事件出入境檢驗檢疫應急處理工作中,口岸有關單位和個人有下列情形之一的,依照有關法律法規的規定,予以警告或者罰款,構成犯罪的,依法追究刑事責任:

  (一)向海關隱瞞、緩報或者謊報突發事件的;

  (二)拒絕海關進入突發事件現場進行應急處理的;

  (三)以暴力或其他方式妨礙海關應急處理工作人員執行公務的。

 

第八條 行政處罰的種類:

  (一)警告;

  (二)罰款;

  (三)沒收違法所得、沒收非法財物;

  (四)責令停產停業;

  (五)暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照;

  (六)行政拘留;

  (七)法律、行政法規規定的其他行政處罰。

 

第一百一十條 具有本細則第一百零九條所列第(一)至第(五)項行為的,處以警告或者100元以上5000元以下的罰款;
  具有本細則第一百零九條所列第(六)至第(九)項行為的,處以1000元以上1萬元以下的罰款;
  具有本細則第一百零九條所列第(十)、第(十一)項行為的,處以5000元以上3萬元以下的罰款。

 

 

 

 

 

 

第二十二條 違反本法規定,引起檢疫傳染病傳播或者有引起檢疫傳染病傳播嚴重危險的,依照刑法有關規定追究刑事責任。

 

第七條 公民、法人或者其他組織因違法受到行政處罰,其違法行為對他人造成損害的,應當依法承擔民事責任。
  違法行為構成犯罪,應當依法追究刑事責任,不得以行政處罰代替刑事處罰。

第三百三十二條 違反國境衛生檢疫規定,引起檢疫傳染病傳播或者有傳播嚴重危險的,處三年以下有期徒刑或者拘役,并處或者單處罰金。

  單位犯前款罪的,對單位判處罰金,并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依照前款的規定處罰。

  表一 國境衛生檢疫領域行政處罰罰則體系與刑事責任規范條款

  應當指出的是,除了本次新型冠狀肺炎防控工作過程中需要重視國境衛生檢疫領域的海關法律風險之外,還需要注意國境衛生檢疫日常執法方面的法律風險。以下,以兩個案例對此予以說明:

  案例一:當事人于2018年8月2日、8月3日向S海關駐S出口加工區辦事處申報進口兩批電動平衡車(單號53392018139052XXXX、53392018139058XXXX,監管方式為保稅維修,原產地中國)。11月2日,海關工作人員在對當事人開展維修企業能力審估現場考核時,發現該兩批貨物未申報衛生檢疫處理。當事人的行為屬于入境廢舊物品未向衛生檢疫機關申報。其行為違反了《中華人民共和國國境衛生檢疫法實施細則》第十條第一款的規定。以上事實有《監管記錄》、《查驗記錄》及照片、《調查筆錄》等證據證實。

  案例二:2019年4月18日,當事人委托某報關報檢有限公司以電商貿易方式向W海關申報出口一批貨物,貨物名稱:跨境電商商品一批。由司機容某駕駛粵ZSWXX港貨車承載,該車載貨清單號為5100418548XXXX。4月23日,經W海關檢查發現異常:該載貨清單申報的1276項跨境電商的貨物,實際均未出口,另有舊服裝等(其中:舊服裝168包,凈重5040千克;舊鞋子164包,凈重5740千克;舊包包16包,凈重480千克;吊牌48箱,凈重300千克;保護皮套20箱,共1000個;電源插頭21箱,共3150個)共計7項物品,貨值人民幣54360元,出口未報關未申報衛生檢疫,當事人未申報衛生檢疫的行為,違反了《中華人民共和國國境衛生檢疫法實施細則》第十條的規定。以上行為有《中華人民共和國W海關檢查(查驗)記錄表》、《陳述報告》、《內地海關及香港海關陸路出進境載貨清單》、《詢問筆錄》、現場照片等為證。

  以上兩個案例,第一個案例涉及進口廢舊物品未報檢,第二個案例涉及以跨境電商方式出口舊服裝未報檢,均違反國境衛生檢疫法律規范。根據《國境衛生檢疫法實施細則》第十條第一款之規定,入境、出境的集裝箱、貨物、廢舊物等物品。在到達口岸的時候,承運人、代理人或者貨主,必須向衛生檢疫機關申報并接受衛生檢疫。對來自疫區的、被傳染病污染的以及可能傳播檢疫傳染病或者發現與人類健康有關的嚙齒動物和病媒昆蟲的集裝箱、貨物、廢舊物等物品,應當實施消毒、除鼠、除蟲或者其他必要的衛生處理。兩個案例中當事人的進口、出口行為違反以上法律規范。海關可以根據《中華人民共和國國境衛生檢疫法實施細則》第一百零九條第(十)項、第一百一十條的規定,結合當事人的具體違法情形予以處罰。

  四、我國海關國境衛生檢疫領域海關法律風險的合規指引

  在新冠肺炎疫情仍在發展,進出口貿易領域的貨物、人員、交通工具出入境面臨復雜局面的情況下,進出口企業需要從企業內部自身合規制度建設出發,提高風險防范意識。首先,進出口企業管理層在非常時期應提高海關法律風險防范意識,加強企業內部合規制度中有關國境衛生檢疫內容的常規審查力度。如前所述,在海關的日常執法領域,國境衛生檢疫就是一塊重要的執法內容。在非常時期,進出口企業更需要重視這方面的合規、守法要點。根據《國境衛生檢疫法》第四條之規定,入境、出境的人員、交通工具、運輸設備以及可能傳播檢疫傳染病的行李、貨物、郵包等物品,都應當接受檢疫,經國境衛生檢疫機關許可,方準入境或者出境。進出口企業應從組織架構、合規制度、具體參與人員等角度強調遵守法律規范及最新法規要求的重要性,在各個環節均按照海關指令配合完成國境衛生檢疫工作。其次,及時跟蹤我國以及主要域外國家的國境衛生檢疫最新要求。新型冠狀肺炎疫情仍處于不斷發展變化中,包括我國在內的相關國家會不時發布有針對性的口岸措施,企業合規及法務部門相關人員應當對此予以跟蹤,及時調整企業相關訂單的處理以符合國境衛生檢疫相關措施及其他海關措施。再次,進出口企業應當對員工進行全員培訓,樹立國境衛生檢疫方面的合規、守法觀念。應對新型冠狀肺炎此類突發公共衛生事件,需要國家層面不同部門、甚至國際組織、不同國家統籌協調,但在社會層面,也需要每一個個體予以配合。在此方面,企業對其員工進行相關培訓,不僅有助于企業提高自身在國境衛生檢疫領域的合規、守法水平,也會對疫情的整體防控作出貢獻。

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